PAGEV

Şubat 2020

PAGEV’in de aralarında bulunduğu bu belgede imzası bulunan kuruluşlar, Avrupa'da ambalaj değer zincirinin farklı kademelerinde çok çeşitli aktörleri temsil etmektedir. Tümü, Döngüsel Ekonomi hedeflerine bağlıdır. İmzacı kuruluşların üyeleri, ambalaj atığını azaltmak, ambalajda geri dönüşümü arttırmak ve döngüselliği desteklemeye yönelik ortak kararlılık sergilemektedir. Bu kapsamda, geri dönüştürülmüş içerik kullanımının arttırılması, plastik ve diğer ikincil hammaddeler piyasasının büyütülmesi de yer alır.

Herhangi bir malzemenin döngüselliğini teşvik etmeye yönelik parasal önlemlerin, amacına uygun olabilmesi için dikkatle tasarlanması, değerlendirilmesi ve şeffaf bir şekilde kalibre edilmesi gerektiğine yürekten inanıyoruz. Bu önlemlerin yol açacağı etkilerin etraflıca analiz edilmesi de bunun bir parçasıdır. Çok Yıllı Mali Çerçeve (MFF) 2021-2027 kapsamında getirilen “Geri dönüştürülmemiş plastik ambalajda öz kaynaklar” önergesinde ise durumun böyle olmadığı çok açıktır. Komisyon'un bu önergeye destek olarak yayımladığı açıklama notu ise, kapsamlı bir değerlendirme olmaktan çok uzaktır ve Komisyon'un politikaya yönelik hesap verebilirlik, şeffaflık ve etkinlik temel ilkelerini karşılaması mümkün değildir. Bunun ‘Daha İyi Yönetim’ anlayışıyla tutarsızlığı ortadadır. Özellikle de ambalaj değer zincirine danışılmamış olmasından endişeliyiz. Bu nedenle, önergenin geliştirilme usulüne yönelik açık çekincelerimizi dile getirmek istiyoruz.

Sektörümüz, plastiğin döngüselliğini arttırmaya yönelik önlemler getirilmesine esasında karşı olmamakla birlikte, Döngüsel Ekonomiye verimli bir şekilde geçiş yolunun bu olmadığına inanmaktadır. Önergenin doğrudan ambalaj değer zincirini hedef almadığının farkındayız. Ancak önergenin nihayetinde ambalaj değer zincirini ülke çapında harca tabi tutmaya dönüşmesi yönündeki gayet somut olasılık, bu bildiride ortaya koyduğumuz olumsuz etkileri doğuracaktır.

Ayrıca önergenin, büyük yatırımları asıl ihtiyaç duyulan alanlardan (örneğin yenilikçilik, toplama ve ayırmanın iyileştirilmesi, atık altyapısı vb.) başka alanlara saptırarak döngüselliği olumsuz etkilemesinden de endişe etmekteyiz. Önerge, sektörün iç ve dış hedefleri ve gönüllü girişimler kapsamında duyurarak taahhütte bulunduğu hedeflere ulaşılmasını da engelleyebilir.

Bu sebeplerle önergenin bu haliyle amacına uygun olmadığına ve geri çekilmesi ya da revize edilmesi gerektiğine inanıyoruz. Yeni önergeler de paydaşlara etraflıca danışılarak ve muhtemel etkileri değerlendirilerek geliştirilmelidir. Önergede, bu cevabı zorunlu kılan pek çok eksik tespit etmiş bulunmaktayız. Bu önergeyi aşağıdaki sebeplerle desteklememiz mümkün değildir.

AB dayanışmasına ve Tek Pazar'a olası olumsuz etkileri

(i) Önerge, geri dönüşüm altyapısı daha az gelişmiş olan ülkeleri cezalandıracaktır.
(ii) Bu nedenle bazı Üye Devletler açısından ‘geriletici’ sayılabilecek önerge, AB dayanışması ilkesini baltalayacaktır.

Üye Devletlerin uygulayacağı farklı tahsilat mekanizmaları Tek Pazar'ı etkileyebilir. Kaynakların döngüsellik hedefinden saptırılması riski

(iii) Kullanım alanı sabit bir şekilde belirlenmemiş gelirlerin, istenen çevresel amaçlara yönelik kullanılacağı kesin değildir.
(iv) Önergede belirtilen harç oranları, plastiklerin ve ayrı toplama uygulamalarının gerçek maliyetleriyle orantılı değildir.
(v) Önerge, Döngüsel Ekonomi kapsamında yapılan mevzuat değişikliklerine uyum için gereken mali taahhütlerde önemli bir artışa neden olacaktır.
(vi) Önergenin gelecekte yenilikçilik ve yatırım üzerinde beklenenin tersi bir etkisi olabilir.
(vii) Önerge, sektörün plastik kirliliğine karşı mevcut gönüllü girişimlerini sekteye uğratabilir.

Uygulamada ciddi metodolojik sorunlar

(viii) Üye Devletlerin sorumluluklarını hesaplamak için kullanılan dayanaklar tutarlı ve yeterince şeffaf değildir.
(ix) Önergenin kapsamı ve veriler arasındaki kopukluk, ambalaj tasarımında yararlı değişiklikleri teşvik etmeyecek niteliktedir.

Önergenin ‘öz kaynaklar’ anlayışı da özünde hatalıdır

(x) Önerge, enflasyonu tetikleyici ve sosyal açıdan geriletici bir önergedir.
(xi) Önergenin bir ‘Pigou Vergisi’ yani bir emisyon veya kirlilik vergisiymiş gibi gösterilmesi yanlıştır.
(xii) Önerge son kertede dengeli bir Avrupa bütçesinin dayanağı olarak sürdürülebilir nitelikte değildir.

Hiçbir etki değerlendirmesinin yapılmamış olması, bu büyüklükte bir önlem için endişe vericidir

(xiii) Önerge, kapsamlı bir etki değerlendirmesi yapılmadan ileri sürülmüştür.

Bu başlıklara ayrıntılı değinen açıklamalar ekte yer almaktadır.

İmzacıların Listesi:

AmCham vd.

AB ‘Plastik Harcı’ Üzerine Ortak Sektör Görüş Bildirisi'ne EK Şubat 2020

(i) Önerge, geri dönüşüm altyapısı daha az gelişmiş olan ülkeleri cezalandıracaktır: Önergeden en çok etkilenmesi beklenen Üye Devletler, atık toplama, ayırma ve geri dönüşüm yatırımlarına en çok ihtiyaç duyan ülkeler olacaktır. Önergenin ambalaj atığı sorunuyla mücadelede desteğe en çok ihtiyaç duyan ülkeleri vuracak olması bir paradokstur. Bu ülkeler destek bulmak yerine genel AB bütçesine orantısız bir katkıda bulunmak zorunda kalacaktır.

(ii) Bu nedenle bazı Üye Devletler açısından ‘geriletici’ sayılabilecek önerge, AB dayanışması ilkesini baltalayacaktır: Atık geri dönüşüm altyapısı yetersiz olan ülkeler, aynı zamanda AB'den çevre, gelir, varlık ve fırsatlar bakımından bölgesel eşitsizlikleri azaltmak için verilen yapısal fon katkılarını daha fazla alan ülkelerdir. Önergenin gerçekleşmesi durumunda, AB gelirlerine daha fazla katkı ödemek zorunda kalacaklardır. Dolayısıyla önerge bu ülkeler bakımından ‘geriletici’ sayılmaktadır. Bu durum, Avrupa projesinin temel direği olan dayanışma ilkesine aykırıdır. AB tarihinin kritik bir dönemecinde daha da çok eleştiriye maruz kalınmasına sebep olabilecektir.

(iii) Üye Devletlerin uygulayacağı farklı tahsilat mekanizmaları Tek Pazar'ı etkileyebilir: Önergede öngörülen ülke katkısı, geri dönüştürülmeyen plastik ambalaj atığı miktarına dayalı olarak hesaplanır. Bununla ilgili dile getirilen amaç, ‘Üye Devletlerin Avrupa plastik stratejisini uygulayarak Avrupa'nın döngüsel ekonomiye geçişini hızlandırmaya teşvik edilmesi’dir. Açıkça belirtilmemiş olsa da, Üye Devletlerin bu katkıyı plastik değer zincirinden tahsil edeceği beklentisi yaygındır. Önergede tahsilatla ilgili açık hükümler yer almadığı için, Üye Devletlerin değer zincirinden geri tahsilata yönelik mekanizmalar oluşturması ve farklı sorumluluklar yüklemesi muhtemeldir. Değer zincirinin farklı noktalarına uygulanan farklı tahsilat mekanizmaları, AB içinde ambalajlı ürünlerin Tek Pazarını olumsuz etkiler. Bu tür ürünler, ambalaj geri dönüşüm altyapısı ve oranları birbirinden çok farklı Üye Devletler sınırları arasında ticarete konudur. Plastik değer zincirinde farklı sorumluluk noktalarının bulunmasının etkileri yeterince değerlendirilmemiş gibi görünmektedir ve iki Üye Devletin birbirinden farklı sorumlular (örneğin reçine üreticileri, ambalaj formcular ve ambalajlı ürün dolumcular) belirlemesi durumunda çifte vergilendirme ihtimali söz konusudur.

(iv) Kullanım alanı sabit bir şekilde belirlenmemiş gelirlerin, istenen çevresel amaçlara yönelik kullanılacağı kesin değildir: Plastik harcının dile getirilen amacı, ‘Üye Devletlerin Avrupa plastik stratejisini uygulayarak Avrupa'nın döngüsel ekonomiye geçişini hızlandırmaya teşvik edilmesi’dir. Ancak önerge bu amaca ulaşamayacaktır. Gelir ‘ipotekli’ değildir ve doğrudan genel AB bütçesine katılacaktır. Bu da, 27 Üye Devletten elde edilen gelirin, ambalaj atığıyla ilgili sorunlarla mücadeleye harcanmayacağı anlamına gelir. Atık yönetim sistemleri bu şekilde iyileştirilemez. Bunun için, gelirin kullanım alanının belirli olması ve ülke düzeyinde atık yönetimi altyapısının iyileştirilmesine yatırılması gerekir. Gelgelelim AB bütçe kurallarındaki evrensellik ilkesi, Önerge gelirinin belirli amaçlara ayrılmasına izin vermemektedir. Tüm bu sebeplerle, önerilen harcın, tanımlanmış ve somutlaştırılmış birtakım çevresel dışsallıkları hedef almak yerine, genel bir bütçe açığını kapatmaya yönelik bir kaynak toplama girişimi olduğu açıktır.

(v) Önergede belirtilen harç oranları, plastiklerin ve ayrı toplama uygulamalarının gerçek maliyetleriyle orantılı değildir: Önergedeki €0,8 ila €1,0/kg oranı, güncel reçine fiyatlarında %100 ve üzeri artış anlamına gelmektedir (ton fiyatı 500 Avrodan 1000 Avroya). Bunun ambalaj değer zincirine yansıtılması durumunda, üreticilere yıllık 7,7 ila 9,7 milyar Avro ek maliyet ortaya çıkacaktır . Bu da endüstrinin, tüm ambalaj malzemeleri (kağıt, cam ve plastik) için Genişletilmiş Üretici Sorumluluğu (EPR) ücreti olarak ödediği yıllık 3,5 milyar Avroya eklenecektir. EPR ücretlerinin, 2030 AB geri dönüşüm hedeflerini ve daha uygulamaya bile geçmemiş yeni mevzuattaki (örneğin Atık Çerçeve Yönetmeliği ve Ambalaj ve Ambalaj Atığı Yönetmeliği, Tek Kullanımlık Ürünler Yönetmeliği) şartları karşılamak için önümüzdeki yıllarda önemli ölçüde artacağı zaten bilinmektedir. Bu da yetmezmiş gibi, bazı Üye Devletler plastiklere zaten mali önlemler getirmiştir ya da getirmeyi düşünmektedir. Örneğin İtalya'da plastik ürünlerin belirli bir kategorisine kilogram başına 0,45 Avro doğrudan vergi uygulanacaktır.

(vi) Önerge, Döngüsel Ekonomi kapsamında yapılan mevzuat değişikliklerine uyum için gereken mali taahhütlerde önemli bir artışa neden olacaktır: Yakın zamanda değişikliğe uğrayan Atık Çerçeve Yönetmeliği (EU/2018/851), revize Ambalaj ve Ambalaj Atığı Yönetmeliği (EU/2018/852) ve Tek Kullanımlık Plastikler Yönetmeliği (EU/2019/904) ile Plastik Stratejisi ve bununla bağlantılı Döngüsel Plastik İttifakı, Avrupa genelinde plastik geri dönüşümünü arttırmayı ve AB menşeli ürünlerde (ve ambalajlarda) geri dönüştürülmüş plastik kullanım oranını yükseltmeyi hedefler. Bu önergenin hedefleri de bu nedenle mevcut politika hedefleriyle örtüşmektedir. Sektör sözü edilen mevzuatın getireceği yeni yükümlülüklerden zaten etkilenmiş olacaktır. Yeni EPR şartlarının ülkelerce kabulü ve yürürlüğe alınmasına bağlı olarak, EPR ücretlerinde buna mukabil artışlar olması da beklenmektedir. Yeni kurallar, tüm hükümlerin yerine getirilebilmesi için mali kaynaklar ve yatırımlar gerektirecektir. Önerge de bunun katlanmasına yol açacaktır.

(vii) Önergenin gelecekte yenilikçilik ve yatırım üzerinde beklenenin tersi bir etkisi olabilir: Yeni önergede ipotek olmaması (yani gelirin atık yönetimi uygulamalarını ve altyapısını iyileştirmeye vakfedilememesi), hatırı sayılır miktarda kaynağın sorundan başka bir yöne saptırılmasına, gelecek yatırımların ve yenilikçiliğin tehlikeye girmesine yol açar. Sektörün kaynağı sonsuz değildir. Yenilikçiliğin döngüsel ekonomideki kilit rolünü tüm önemli kurumlar (Avrupa Komisyonu, Avrupa Parlamentosu ve Üye Devletler) bilmektedir. Yenilikçilik içinse sektörün büyük mali kaynak ayırması ve yatırım yapması gereklidir . Üye Devletlerin, bu Önerge kapsamında ödeyecekleri paraları ambalaj değer zincirine harç uygulayarak tahsil edilmesi yoluna gitmeleri halinde (ki muhtemeldir), yenilikçilik yönünde araştırmalara ve gerekli altyapı iyileştirmelerine ayrılacak kaynağın azalacağı açıktır. Bu nedenle Önerge, kaynakların döngüselliğe yatırılmasına yönelik herkesçe kabul görmüş ihtiyaçtan saptırılmasına yol açacaktır. Bu da Avrupa endüstrisinin rekabetçiliğini riske atabilir.

(viii) Önerge, sektörün plastik kirliliğine karşı mevcut gönüllü girişimlerini sekteye uğratabilir: Sektör derneklerine üye kuruluşların çoğu, AB ve Üye Devlet düzeyinde çeşitli gönüllü girişimlerde zaten bulunmaktadırlar. Çeşitli taahhüt çalışmaları, Döngüsel Plastik İttifakı (CPA) ve plastik konulu diğer gönüllü kurumsal girişimler bunların arasındadır. Şirketlerin, bunların tümüne önemli zaman ve mali kaynak ayırması gerekmektedir. Bu tür girişimler, plastik konulu diğer gönüllü çalışmalara kıyasla öncelik kazanması kaçınılmaz olan ek ve zorunlu mali yükümlülükten zararlı çıkacaktır.

(ix) Üye Devletlerin sorumluluklarını hesaplamak için kullanılan dayanaklar tutarlı ve yeterince şeffaf değildir: Ambalaj geri dönüşümüne ilişkin hesaplama ve raporlama yöntemleri henüz standartlaştırılmamıştır ve önerge de bu konuyu ele almamaktadır. Mevcut hesaplama yöntemleriyle belirlenip raporlanan geri dönüşüm oranları, ‘2008/98/EC sayılı Yönetmelik uyarınca atık verilerinin hesaplanması, doğrulanması ve raporlanmasına ilişkin kuralları belirleyen‘ 2019/1004 sayılı ve 7 Haziran 2019 tarihli AB Komisyonu Uygulama Kararı'nın yürürlüğe girmesiyle değişmek durumunda kalacaktır. Yeni yöntem, geri dönüşüm için hazırlanan (yani tesise giren) plastik atıkları değil, atık geri dönüşüm tesislerinden çıkan geri dönüştürülmüş plastikleri sayacaktır. Bu da, geri dönüştürülmemiş olarak raporlanan plastiklerin miktarında, geri dönüşümü yapan ülkenin teknolojik olanaklarına göre tahmini %20 ila 30 arasında bir artış olması demektir. Bu da, sorumlulukların hesaplanacağı verilerin halihazırda amacına uygun olmadığının göstergesidir. Sorumluluğu kesin bir şekilde kestirebilmek bu nedenle zordur. Yapılacak ödemelerin büyüklüğü düşünüldüğünde, bunun önemi artar. Ayrıca "adil" bir hesaplama yöntemi bulunduktan sonra geriye dönük olarak tahsilat yapılması anlamına da gelebilir. Önlem bu bakımdan idari raporlama uygulamaları daha iyi olan Üye Devletleri de cezalandırmış olacaktır. Bir Üye Devlet geri dönüştürülmemiş plastik ambalaj miktarlarını ne kadar doğru ve şeffaf raporlarsa, o kadar fazla bedel ödeyecektir.

(x) Önergenin kapsamı ve veriler arasındaki kopukluk, ambalaj tasarımında yararlı değişiklikleri teşvik etmeyecek niteliktedir: Önerge, plastik ambalajın geri dönüştürülmeyen kısmına odaklanmaktadır. "Öz kaynakların" plastik üreticileri tarafından ödenecek bir harca dönüşmesi halinde, üretimlerinin hangi kısmının geri dönüştürülmeyeceğini belirlemek mümkün olmayacaktır. Aynı reçine farklı şirketlere satılarak geri dönüşüm oranları da farklı olan çeşitli ambalaj
formatlarında kullanılabilir. Bu harcın ambalajlı ürün üreticileri (‘dolumcular’) tarafından ödenmesi halinde, atık zincirindeki farklı marka ve ürünlerin akıbetinin ne olacağına ilişkin yeterli ayrıntı yoktur. Daha somut olarak, aynı ürünlerin farklı ülkelerde farklı olan fiili geri dönüşüm oranları da bilinmemektedir. Harç sorumluluğu fiili geri dönüşümdeki değişikliklere (verilerin kopukluğu nedeniyle) uyum gösteremezse, harcın atıkları azaltmaya yönelik olduğuna dair her türlü iddianın geçersizliği ortaya çıkar.

(xi) Önerge, enflasyonu tetikleyici ve sosyal açıdan geriletici bir önergedir: Yılda yaklaşık 2,6 trilyon Avro tutarında perakende harcaması yapılmaktadır. Örneğin yiyecek ve içecek sektörü bu harcamanın yıllık 1,1 trilyon Avrosunu oluşturur ve EPR ücretlerinden ölçüldüğü kadarıyla tüketici ambalajının %80'inden sorumludur. Dolayısıyla önergede belirtilen yıllık 9,7 milyar Avro olası kazanç miktarı, yiyecek ve içecek sektöründe %0,7'lik bir enflasyona karşılık gelecektir. Yiyecek ve içecek harcamalarının dargelirli hane halkına daha büyük yük getireceği düşünüldüğünde, bu tür bir fiyat artışının dargelirli kesim üzerinde orantısız bir etkiye yol açarak sosyal açıdan ‘geriletici’ olacağı aşikardır.

(xii) Önergenin bir ‘Pigou Vergisi’ yani bir emisyon veya kirlilik vergisiymiş gibi gösterilmesi yanlıştır: Pigou vergisi, toplumda olumsuz etkilere veya negatif dışsallıklara neden olan fakat piyasa fiyatına dahil olmayan faaliyetler üzerine getirilen bir vergidir. Amaç, piyasanın bir hatasını düzeltmek olup bunun için dışsallığın toplumsal ve çevresel maliyetine karşılık gelen bir vergi oranı belirlenir. Geri dönüştürülmemiş plastik ambalaj bu nedenle negatif etki yaratan bir "dışsallık" olarak görülmektedir ve amaç plastiğin üretimini azaltmak ve/veya geri dönüştürülebilirliğini arttırmaktır. Pigou vergilerine yönelik eleştirilerden biri, gerçekte politika kararlarının, bir negatif dışsallığın parasal değere çevrilebilecek toplumsal/çevresel maliyetine yönelik ampirik değerlendirmelere değil, bütçe ihtiyaçlarına dayanılarak verildiği yönündedir. Mevcut durumda, verginin büyüklüğünün AB bütçesine en büyük üçüncü katkıyı yapan Birleşik Krallık'ın AB'den ayrılmasını telafi edecek şekilde ayarlandığı ortadadır. Bu nedenle Önerge'deki oranların bilinen dışsallıklarla bağlantılı olduğu inandırıcı bir şekilde iddia edilemez. AB ve Üye Devletler bir plastik vergisi getirmeye kararlıysa, bunu ancak dışsallıkların gerçek düzeyini belirleyen bir etki değerlendirmesine dayanan, kanıt esaslı bir argümanla yapmalıdır. Halihazırda ve gerçekte ise, plastik ambalaja yönelik bu önergenin, yasama mercileri tarafından diğer önlemlere kıyasla sosyal ve siyasi açıdan daha kabul edilebilir olduğu düşünülmektedir. İpotek olmaması da ciddi bir sorundur. Pigou vergilerinden elde edilen gelirin, dışsallığın maliyetini gidermekte kullanılması beklenir. Burada ise böyle bir niyetten söz edilmemektedir.

(xiii) Önerge son kertede dengeli bir Avrupa bütçesinin dayanağı olarak sürdürülebilir nitelikte değildir: Geri dönüşüm arttıkça, Brüksel'e gönderilen gelirler azalacaktır. Avrupa bütçesinde bunun sonucunda ortaya çıkacak açığı kapatmanın tek mekanizması bir kez daha GSYİH (gayrisafi yurtiçi hasıla) olacaktır. Dolayısıyla önergenin altında yatan gerekçe (yani Birleşik Krallık'ın ayrılışı kaynaklı bütçe açığını kapatmak) bu nedenle sorunludur.

(xiv) Önerge, kapsamlı bir etki değerlendirmesi yapılmadan ileri sürülmüştür: Önergeye konu olan harcın parasal büyüklüğü ve zamanlaması düşünüldüğünde, önlemin olası sonuçlarına (olumlu ya da olumsuz etkilerine) yönelik kapsamlı bir değerlendirme yapılmadığı ortaya çıkmaktadır. Yapılmış olsa, yukarıda belirtilen sorunların ölçeği görülmüş olurdu. Plastiklerin çevreye karışmasını önlemek ve Döngüsel Ekonomiye geçişi kolaylaştırmak amaçlarına zarar vereceğini düşündüğümüz bu önergenin uygulanmasının yol açacağı sonuçların, Üye Devletler tarafından etraflıca değerlendirilmesi, saydığımız sebeplerle büyük önem taşımaktadır.